Resumen ejecutivo

Introducción

Esta sistematización y análisis de información busca fortalecer el conocimiento en materia de prácticas existentes para la regulación de emisiones de maquinaria móvil no de carretera (MMNC). Se recopiló la experiencia de la Unión Europea y otros 14 países en el mundo, de manera que se disponga de ejemplos variados de estrategias que puedan ser de utilidad para la construcción de instrumentos que resulten en la reducción significativa de emisiones contaminantes y de gases efecto invernadero en la Región. 

La formulación de políticas y demás instrumentos regulatorios para reducir las emisiones de MMNC es un tema relativamente nuevo en varias regiones del mundo. Esta sistematización, además de presentar los estándares de emisión que aplican en diferentes países, incluye aspectos de regulación de maquinaria a lo largo de su ciclo de vida, como son: importación/ fabricación, registro, venta, operación, disposición final, etc. Esta perspectiva holística de recopilación de información permite también vislumbrar posibles sinergias interinstitucionales al interior de los países para sus estrategias de verificación, inspección y control de emisiones de la maquinaria. 

La metodología de recopilación de información se centró en la normativa existente para cada caso de estudio, cubriendo regulación ambiental, de transporte y sector comercio, entre otros. También se revisaron estudios previos de literatura indexada y de la comunidad de práctica, además de entrevistas con referentes independientes, del sector público y privado.

Estructura de la Información

La compilación y análisis de la información se dividió en 10 (diez) secciones recopilando la información encontrada para cada una de las zonas geográficas objeto de estudio que se muestran a continuación:

Fuente: elaboración propia.

Dentro de los países escogidos para análisis, se encuentran aquellos con mayores avances en políticas para maquinaria con motores de combustión interna.

Uno de los primeros pasos consistió en la identificación de la terminología empleada para referirse a la maquinaria, para efectos de este documento se emplea el término Maquinaria/Máquina Móvil No de Carretera (MMNC) por tratarse del término traducido de manera oficial al español de la regulación europea y entenderse como equivalente del término más común empleado a nivel internacional de Non-Road Mobile Machinery (NRMM)2. La Tabla 2 contiene el término utilizado en los países de análisis.

*El campo Traducción oficial al español hace referencia a la existencia de la normativa en español. En los casos en los que no se cuenta con el nombre oficial en español se presenta una traducción. 

Fuente: elaboración propia.

Para cada uno de los países se analizó la información en los siguientes bloques temáticos.

• Definiciones de Maquinaria Móvil No de Carretera (MMNC).
• Identificación de instrumentos para reducción de contaminantes locales de maquinaria móvil no de carretera.
• Estándares de emisión de contaminantes atmosféricos
• Requisitos de importación y procesos de homologación
• Procesos de etiquetado
• Regulación sobre vida útil, prácticas de repotenciación, renovación y desintegración de la maquinaria
• Requisitos de operación y tránsito
• Procedimientos de control y seguimiento de la MMNC en la etapa de operación
• Actores en procesos de importación, fabricación, registro, comercialización, fiscalización y prácticas de fin de vida útil de la MMNC

La definición de MMNC, en especial en un contexto jurídico, es importante por cuanto define la naturaleza de las fuentes a ser reguladas. Así mismo, es importante identificar si el objeto de regulación de emisiones es la maquinaria móvil no de carretera y/o directamente los motores de la maquinaria. En materia de emisiones atmosféricas lo que se regula primordialmente son los motores que contienen las máquinas de acuerdo a su potencia. No obstante, para el control y seguimiento se requiere conocer y considerar las definiciones de MMNC. 

Se identificaron ocho criterios predominantes, siendo los más comunes: i) portabilidad y movilidad, que hacen referencia a si el vehículo o maquinaria en cuestión es parte de un equipo autopropulsado, es portable o transportable; ii) sector de uso final, que se refiere a la inclusión o exclusión en la categoría MMNC en función del sector en donde se use el vehículo o la máquina; iii) funcionalidad, que tiene que ver con que el uso principal del vehículo y la máquina difiera del transporte de personas o mercancía; y iv) función específica, que son los casos en los cuales se provee una lista de máquinas y vehículos con sus funciones y se especifica que hacen parte de la categoría de MMNC (ver Tabla 3). 

Fuente: elaboración propia.

Se realizó una revisión de diferentes instrumentos que se utilizan para el control de las emisiones de la MMNC y otros procesos asociados a los ciclos de vida de la maquinaria, como ámbitos de transporte, seguridad, entre otros. Estos últimos, como posibles instrumentos de utilidad indirecta para lograr el cometido de reducción de emisiones al facilitar la vigilancia, control y seguimiento de las fuentes de emisión.

Se clasificaron los instrumentos en tres grupos, conforme a la metodología empleada por Huang et al., (2021): 1) Instrumentos Administrativos Obligatorios, 2) Instrumentos de Incentivos Económicos y 3) Instrumentos de Participación voluntaria.  Los instrumentos regulatorios citados en el documento de sistematización fueron guardados con el propósito de poner a disposición de todo público interesado en su consulta. Resultado de esta agrupación se evidenció que la mayor parte de los instrumentos pertenecen al grupo administrativos obligatorios, seguido por instrumentos de participación voluntaria y en último lugar están los incentivos económicos.

Al igual que Huang et al., (2021) y varios otros autores, se reconoce que las estrategias más efectivas para la regulación de emisiones contaminantes son aquellas que combinan los diferentes tipos de instrumentos (obligatorios, de incentivo económico y voluntarios). No obstante, en la práctica se evidencia que predomina la dependencia de optar primordialmente por instrumentos obligatorios para buscar las reducciones de emisiones.

Fuente: elaboración propia.

En términos de la regulación de niveles de emisión, se encontró que de los países que cuentan con este tipo de normas, todos tienen límites de emisión para material particulado, óxidos de nitrógeno, hidrocarburos y monóxido de carbono. Países como China, India y la Unión Europea cuentan además con regulación que comienza a incorporar estándares para número de partículas (PN). Los esquemas regulatorios identificados contienen en su gran mayoría estándares de emisión para las fuentes de emisión nuevas a ser importadas, fabricadas y comercializadas en los países y en menor cantidad, instrumentos para maquinaria en uso. Para estas últimas fuentes, se encontró que el sistema de postratamiento más implementado para la reducción de material particulado de maquinaria en uso corresponde al filtro de partículas diésel (DPF). 

Para el grupo de países que tienen límites establecidos en niveles de emisión, se revisó la gradualidad en la adopción de los estándares en el periodo 1996-2021 (ver Tabla 2. ). Los niveles de emisión que se mencionan a continuación son los que la comunidad de práctica ha adoptado en su gran mayoría en los diferentes países del mundo, los cuales se basan primordialmente en la normatividad de la Comunidad Europea y los Estados Unidos. A su vez, para efectos prácticos y dadas sus similitudes es posible establecer una equivalencia entre dichos estándares de emisión: 

*No hay equivalente en norma para

 Stage V, pero se podría considerar equivalente en emisiones en términos de sistemas de control si el Tier 4 Final se cumple al implementar filtros DPF y SCR

Fuente: CALAC+ 2021

Estados Unidos fue el primer país en implementar límites de emisión para MMNC, y este caso sobresale además porque desde un primer momento implementó límites que cubren todos los rangos de potencia de la maquinaria. Los países con los estándares de emisión más avanzados e implementados en la actualidad son los países de la Unión Europea con estándares Stage V; seguido por Estados Unidos con Tier 4 Final y por Corea, Japón e India con Stage IV. 

Evolución General en la Reducción de Emisiones de Maquinaria para Estándares en EEUU y Europa

Fuente: Citada por Tampere University of Tecnology.

En cuanto a normas en proceso China cuentan en este momento con normativa recientemente promulgada que aplicará estándares de emisión altamente exigentes en los próximos años. Se actualizaron los estándares aplicables a la maquinaria en 2020, exigiendo que a partir de diciembre 2022 entrarían en vigor estándares de emisión Stage IIIB con algunos requerimientos del estándar Stage V europeo como límite de número de partículas (PN), en este último caso, se prevé la instalación de GPS en la maquinaria, así como el control con sistemas de monitoreo de emisiones a bordo (PEMS), entre otros, para el evaluar el cumplimiento de los estándares permitidos (ICCT, 2021).

En América Latina, hasta el momento Brasil cuenta con norma de estándares de emisión Stage IIIA; en el caso de Chile, el 21 de octubre de 2021 se publicó el Decreto Supremo que estable la norma de emisiones equivalente a estándar Stage IV o V para maquinaria a ser ingresada al país, aplicable 24 meses desde la entrada en vigor de la norma; los tractores agrícolas por su parte cuentan con un plazo de 36 meses para cumplir dicho requerimiento6; a escala local, el Plan de prevención y descontaminación atmosférica para la región metropolitana de Santiago incluye requerimientos de implementación de filtros de partículas DPF para maquinaria con rangos de potencia entre 56 kW y 560 kW. 

Colombia cuenta con un borrador de norma7 para estándares de emisión de maquinaria que propone la implementación de estándares Stage IIIB para unidades a ser importadas al país en los próximos años; a escala local, la ciudad de Bogotá ha elaborado el Plan estratégico para la gestión integral de la calidad del aire a 2030, en el que se presentan medidas que tienen como objetivo promover el ascenso tecnológico de la maquinaria de construcción que opera en la ciudad. En México, la Zona Metropolitana del Valle de México (incluye Ciudad de México) ha publicado el Programa de gestión para mejorar la calidad del aire PROAIRE 2021 – 2030 en donde se incluye el tema de las emisiones de la maquinaria y se destaca la necesidad de una norma para la regulación de las emisiones de estas fuentes. En Perú se incorporaron acciones relacionadas a la cuantificación de las emisiones de motores en maquinaria en inventarios y la necesidad de formular normatividad de límites de emisión en el Plan de acción para el mejoramiento de la calidad del aire de Lima-Callao 2021-20258. 

El análisis completo de instrumentos de políticas y normativa identificó, además en términos de experiencias de etiquetado de maquinaria, requisitos de operación y tránsito, procedimientos de control y seguimiento y los principales actores que intervienen en dichos procesos. De acuerdo con la revisión de casos, los procesos de control y supervisión de emisiones están en general concentrados en las etapas de producción, importación y homologación de la MMNC. Suiza presenta un caso especial pues el control de la maquinaria distribuida en el país se realiza a partir del seguimiento a través de la información de mercado de la maquinaria, es decir, un mecanismo de control interno en la cual la autoridad consulta dicha información con las contrapartes privadas. De otro lado, en la búsqueda de información en los países consultados se resaltaron como importantes los procesos de registro de maquinaria por cuanto desempeñan un rol estratégico para el seguimiento de la MMNC. 

En los requisitos de operación y circulación de la MMNC se identificaron una gran diversidad de aspectos que se incluyen en la regulación. En términos generales, éstos se pueden clasificar en requisitos ambientales, relacionados con niveles de emisión de contaminantes atmosféricos y ruido; y en requisitos de seguridad, que son los más comunes y que incluyen aspectos como la velocidad de circulación, zonas en las que es permitida la circulación de la MMNC, horarios de circulación, formas para hacer el traslado de la maquinaria entre sitios, necesidad de licencias y requerimientos en entrenamiento para los operarios. 

En la regulación de MMNC de Estados Unidos, Canadá, Brasil, Unión Europea y China se dan lineamientos que cubren al menos uno de los aspectos del fin de la vida útil de la maquinaria (tiempo de vida útil de la MMNC, prácticas de repotenciación, renovación y desintegración). En casos como Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá y China, la regulación está asociada al control de los niveles de emisión de contaminantes atmosféricos y la evaluación de emisiones contempla el deterioro de los sistemas de control de emisiones de las máquinas a lo largo de su vida útil. 

Cabe resaltar que existen mecanismos de control de emisiones durante la operación de la MMNC; por ejemplo, en la Unión Europea, desde el Stage V, mediante un mecanismo de conformidad en servicio para ciertos rangos de potencia, que considera la verificación de las emisiones contaminantes de una muestra de máquinas durante los primeros años de su vida útil (Directiva 2017/0655).

Los mecanismos de verificación de emisiones para la maquinaria en uso se centran en mediciones de opacidad; también se realiza medición de número de partículas para los casos en los que la maquinaria cuenta con filtro de partículas diésel (DPF). Respecto a este último sistema de control, se encuentra que es la estrategia de control de emisiones preferida y más efectiva para buscar la reducción de emisiones de material particulado en maquinaria en uso, siendo Suiza uno de los primeros países en establecer regulación al respecto aplicable desde los años noventa.

Tabla 6. Comparación entre estándares de emisión para maquinaria móvil no de carretea en diferentes partes del mundo.

*Equivalencia entre kW y HP: 1.34 HP = 1 kW. 

Nota: La potencia neta máxima usada en China se refiere al valor máximo de la potencia neta en la curva de potencia nominal a plena carga para el tipo de motor, a diferencia de Europa, en donde se reportan los límites de emisión según una potencia de referencia que puede corresponder a la potencia neta máxima o a la potencia neta nominal declarada por el fabricante de un motor a régimen nominal, según se especifica para cada categoría de motor de maquinaria no de carretera. El régimen nominal se refiere al régimen máximo del motor a plena carga que permita el regulador, tal como lo diseñe el fabricante, o, en caso de que no haya regulador, el régimen al que se obtenga la potencia neta máxima del motor, tal como lo especifique el fabricante (REGULATION (EU) 2016/1628 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 14 September 2016 on Requirements Relating to Gaseous and Particulate Pollutant Emission Limits and Type-Approval for Internal Combustion Engines for Non-Road Mobile Machinery, Ame, 2016).

**Equivalencia amplia Bharat (CEV) Stage IV y Bharat (Trem) Stage IV. Para India las entradas en vigor y algunos niveles máximos permisibles varían según el rubro en el que trabaje la maquinaria. Algunos estándares Bharat no tienen relación con los estándares estadounidenses, ni con los europeos; en estos casos, se representan en la tabla con el color del estándar que cumpliría la máquina. Por ejemplo, las máquinas con potencia inferior a 19 kW homologadas bajo Bharat (Trem) Stage III cumplen con el estándar Tier 1, pero no con el Tier 2

Fuente: Elaborado a partir de CALAC+,2020a

En 2020, el gobierno de China actualizó la normativa para emisiones de MMNC, las nuevas normas, cuya aplicación prevista para diciembre de 2022, serán equivalentes a los límites de Stage IIIB pero mejoradas para cumplir algunos requisitos de las normas Euro Stage V (ICCT, 2021), análisis disponible en: https://theicct.org/publications/china-iv-non-road-emission-standards-jul2021 

A partir de la caracterización de la regulación para MMNC de diferentes casos de estudio, se identifican algunas prácticas que podrían servir como referencia para el control de las emisiones en la MMNC de Latinoamérica. Se mencionan algunas de estas prácticas a continuación: 

• La regulación de Estados Unidos, Unión Europea, Suiza y Reino Unido han establecido la regulación con enfoque sobre motores, lo cual favorece la formulación de instrumentos concisos y prácticos respecto la clasificación de los tipos de MMNC. Esta perspectiva reduce el riesgo de vacíos legales en comparación con una regulación de emisiones a partir de tipologías de maquinaria. Para Latinoamérica se pueden tomar estas estrategias combinadas con algunos de los criterios de definición de MMNC, de manera que se logren establecer mecanismos efectivos de control y seguimiento (fiscalización) de los estándares a ser propuestos. 

• En Suiza, a escala federal, se lleva a cabo el control y seguimiento de la maquinaria a partir de la información comercial que el sector privado está en capacidad de entregar a solicitud de la Oficina Federal del Medioambiente. Adicionalmente, los cantones (estados que componen la Federación Suiza) tienen la facultad de establecer sus propios mecanismos de control complementarios. Estos pueden ser variados y contemplan visitas para inspección ocular en obras, medición de emisiones, entre otros. 

• La regulación de emisiones para MMNC se centra mayormente en la implementación de estándares de emisión para flotas de maquinaria nuevas, no obstante, los recambios naturales de maquinaria son procesos lentos que pueden tomar varios quinquenios y por esta razón, es aconsejable implementar estrategias de control de emisiones de la maquinaria a corto plazo sobre las flotas existentes. Se resalta aquí la experiencia Suiza como pionera en el mundo desde los años noventa con políticas de implementación de filtros DPF para la reducción de material particulado en maquinaria en uso. 

• Se resalta la orientación de la Unión Europea y Estados Unidos hacia el control de las emisiones en la fase de fabricación de los motores y pruebas de certificación que garanticen niveles de emisión que cumplen la regulación durante su vida útil. En este sentido, los fabricantes tienen la responsabilidad frente a las emisiones y no sólo el usuario de la maquinaria. Este enfoque supone el reto de garantizar los estándares de emisiones durante el tiempo de uso sobre el cual se emitió el certificado de emisiones (vida útil). 

• El estado de California, en Estados Unidos, ha implementado la plataforma DOORS dirigida a los propietarios de maquinaria para que registren los equipos adquiridos y retirados cada año, esta plataforma permite también supervisar el tiempo de operación de la maquinaria. Este es un modelo de roles y responsabilidades definidas que permite llevar una trazabilidad de la maquinaria desde su fabricación, el tiempo de uso y el momento de su disposición final o necesidad de repotenciación. 

• Existe sinergia entre la reducción de la contaminación por MMNC y otros programas ambientales. Para esto se puede buscar la articulación entre la regulación de MMNC con los programas de calidad del aire nacionales o locales ya establecidos (casos de Asia Pacifico e India), así como con los programas de mitigación de emisiones de gases efecto invernadero. 

Como aspecto complementario a las revisiones documentales, se realizaron entrevistas a actores de gobierno, consultores del sector privado y empresas importadoras de maquinaria en los países donde interviene el programa CALAC+, habiéndose identificado como aspectos principales: 

• La regulación efectiva de límites de emisión de la MMNC debe ir acompañada de programas sobre mejores prácticas de operación y mantenimiento de la maquinaria. 
• Se señalan como otros instrumentos que también pueden aportar en la reducción de la contaminación por MMNC: los planes de descontaminación locales, implementación de estándares de construcción sostenible, planes de sostenibilidad del sector privado y metas de reducción de emisiones de gases efecto invernadero. 
• La operación e inspección de la maquinaria podría ser más eficiente si se vincula con los permisos de construcción emitidos por las autoridades locales o estatales para sus obras. 
• Considerar las particularidades de cada sector que emplea maquinaria (construcción, minería, industria, agricultura, forestal) para establecer el camino de regulación de MMNC acorde a su contexto e impacto. Existen sectores en los que se hace necesaria una priorización de la regulación por los altos niveles de exposición del personal operario o para la población que se encuentran alrededor del área de influencia de las emisiones de la MMNC. Por ejemplo, es posible hacer exclusiones por razones sociales y/o económicas, como sucede con el sector agrícola en varios de los casos analizados. 
• El sector privado tiene un rol clave en la reducción de la contaminación atmosférica generada por la MMNC. Éste puede ser líder en la implementación de prácticas con responsabilidad social y ambiental, adelantándose y cooperando con el sector público. Estas prácticas a su vez pueden ser incentivadas y reconocidas desde el sector gobierno ya que se encuentran en implementación en este momento. 

Finalmente, se resalta el potencial en cuanto a los esquemas de trabajo colaborativo en Latinoamérica para desarrollar instrumentos para el control de las emisiones por MMNC. Contar con esquemas de trabajo conjuntos permite aprovechar las lecciones aprendidas en los diferentes países. Además, sumar esfuerzos de la comunidad de práctica en la región es una manera efectiva para superar algunas de las limitaciones que se tienen en los países de manera individual.