Resumen ejecutivo

Introducción

Esta sistematización y análisis de información busca fortalecer el conocimiento en materia de prácticas existentes para la regulación de emisiones de maquinaria móvil no de carretera (MMNC). Se recopiló la experiencia de la Unión Europea y otros 14 países en el mundo, de manera que se disponga de ejemplos variados de estrategias que puedan ser de utilidad para la construcción de instrumentos que resulten en la reducción significativa de emisiones contaminantes y de gases efecto invernadero en la Región.

Siendo la formulación de políticas y demás instrumentos regulatorios para reducir las emisiones de MMNC es un tema relativamente nuevo en varias regiones del mundo, esta sistematización, además de presentar los estándares de emisión que aplican en diferentes países, incluyó aspectos de regulación de maquinaria a lo largo de su ciclo de vida, como son: importación/ fabricación, registro, venta, operación, disposición final, etc, y esta perspectiva holística de recopilación de información permitió también vislumbrar posibles sinergias interinstitucionales al interior de los países para sus estrategias de verificación, inspección y control de emisiones de la maquinaria

La metodología de recopilación de información se centró en la normativa existente para cada caso de estudio, cubriendo regulación ambiental, de transporte y sector comercio, entre otros. También se revisaron estudios previos de literatura indexada.

Estructura de la Información

La metodología de recopilación de información se centró en la normativa existente para cada caso de estudio, cubriendo regulación ambiental, de transporte y sector comercio, entre otros y también se revisaron estudios previos de literatura indexada.

Bajo la misma línea, la compilación y análisis de la información se dividió en 10 (diez) secciones recopilando la información encontrada para cada una de las zonas geográficas objeto de estudio que se muestran a continuación y se encuentran aquellos con mayores avances en políticas para maquinaria con motores de combustión interna:

Tabla 1

Casos de estudio.

Fuente: elaboración propia.

Dentro de los países escogidos para análisis, se encuentran aquellos con mayores avances en políticas para maquinaria con motores de combustión interna.

Uno de los primeros pasos consistió en la identificación de la terminología empleada para referirse a la maquinaria, para efectos de este documento se emplea el término Maquinaria/Máquina Móvil No de Carretera (MMNC) por tratarse del término traducido de manera oficial al español de la regulación europea y entenderse como equivalente del término más común empleado a nivel internacional de Non-Road Mobile Machinery (NRMM)2. La Tabla 2 contiene el término utilizado en los países de análisis.

Tabla 2

Terminología para referirse a la maquinaria en los diferentes casos de estudio.

*El campo Traducción oficial al español hace referencia a la existencia de la normativa en español. En los casos en los que no se cuenta con el nombre oficial en español se presenta una traducción.

Fuente: elaboración propia.

Para cada uno de los países se analizó la información en los siguientes bloques temáticos.

Definiciones de Maquinaria Móvil No de Carretera (MMNC).
Identificación de instrumentos para reducción de contaminantes locales de maquinaria móvil no de carretera.
Estándares de emisión de contaminantes atmosféricos
Requisitos de importación y procesos de homologación
Procesos de etiquetado
Regulación sobre vida útil, prácticas de repotenciación, renovación y desintegración de la maquinaria
Requisitos de operación y tránsito
Procedimientos de control y seguimiento de la MMNC en la etapa de operación
Actores en procesos de importación, fabricación, registro, comercialización, fiscalización y prácticas de fin de vida útil de la MMNC
Grupos electrógenos o motores estacionarios

La definición de MMNC, en especial en un contexto jurídico, es importante por cuanto define la naturaleza de las fuentes a ser reguladas. Así mismo, es importante identificar si el objeto de regulación de emisiones es la maquinaria móvil no de carretera y/o directamente los motores de la maquinaria. En materia de emisiones atmosféricas lo que se regula primordialmente son los motores que contienen las máquinas de acuerdo a su potencia. No obstante, para el control y seguimiento se requiere conocer y considerar las definiciones de MMNC.

Se identificaron diez criterios predominantes, siendo los más comunes: i) portabilidad y movilidad, que hacen referencia a si el vehículo o maquinaria en cuestión es parte de un equipo autopropulsado, es portable o transportable; ii) sector de uso final, que se refiere a la inclusión o exclusión en la categoría MMNC en función del sector en donde se use el vehículo o la máquina; iii) funcionalidad, que tiene que ver con que el uso principal del vehículo y la máquina difiera del transporte de personas o mercancía; y iv) función específica, que son los casos en los cuales se provee una lista de máquinas y vehículos con sus funciones y se especifica que hacen parte de la categoría de MMNC.

Tabla 3

Criterios aplicados para la definición de la MMNC en los casos de estudio.

Se realizó una revisión de diferentes instrumentos que se utilizan para el control de las emisiones de la MMNC y otros procesos asociados a los ciclos de vida de la maquinaria, como ámbitos de transporte, seguridad, entre otros. Estos últimos, como posibles instrumentos de utilidad indirecta para lograr el cometido de reducción de emisiones al facilitar la vigilancia, control y seguimiento de las fuentes de emisión.

Se clasificaron los instrumentos en tres grupos, conforme a la metodología empleada por Huang et al., (2021): 1) Instrumentos Administrativos Obligatorios, 2) Instrumentos de Incentivos Económicos y 3) Instrumentos de Participación voluntaria. Los instrumentos regulatorios citados en el documento de sistematización fueron guardados con el propósito de poner a disposición de todo público interesado en su consulta. Resultado de esta agrupación se evidenció que la mayor parte de los instrumentos pertenecen al grupo administrativos obligatorios, seguido por instrumentos de participación voluntaria y en último lugar están los incentivos económicos.

Al igual que Huang et al., (2021) y varios otros autores, se reconoce que las estrategias más efectivas para la regulación de emisiones contaminantes son aquellas que combinan los diferentes tipos de instrumentos (obligatorios, de incentivo económico y voluntarios). No obstante, en la práctica se evidencia que predomina la dependencia de optar primordialmente por instrumentos obligatorios para buscar las reducciones de emisiones.

Tabla 4

Cantidad de instrumentos identificados para reducción de emisiones por caso de estudio.

En términos de la regulación de niveles de emisión, se encontró que de los países que cuentan con este tipo de normas, todos tienen límites de emisión para material particulado, óxidos de nitrógeno, hidrocarburos y monóxido de carbono. Países como China, India y la Unión Europea cuentan además con regulación que comienza a incorporar estándares para número de partículas (PN). Los esquemas regulatorios identificados contienen en su gran mayoría estándares de emisión para las fuentes de emisión nuevas a ser importadas, fabricadas y comercializadas en los países y en menor cantidad, instrumentos para maquinaria en uso. Para estas últimas fuentes, se encontró que el sistema de postratamiento más implementado para la reducción de material particulado de maquinaria en uso corresponde al filtro de partículas diésel (DPF).

Para el grupo de países que tienen límites establecidos en niveles de emisión, se revisó la gradualidad en la adopción de los estándares en el periodo 1996-2025.

Tabla 5

Equivalencias entre estándares de emisión.

*No hay equivalente en norma para

Stage V, pero se podría considerar equivalente en emisiones en términos de sistemas de control si el Tier 4 Final se cumple al implementar filtros DPF y SCR

Fuente: CALAC+ 2021

Estados Unidos fue el primer país en implementar límites de emisión para MMNC, y este caso sobresale además porque desde un primer momento implementó límites que cubren todos los rangos de potencia de la maquinaria. Los países con los estándares de emisión más avanzados e implementados en la actualidad son los países de la Unión Europea con estándares Stage V; seguido por Estados Unidos con Tier 4 Final y por Corea, Japón e India con Stage IV.

Evolución General en la Reducción de Emisiones de Maquinaria para Estándares en EEUU y Europa

Fuente: Citada por Tampere University of Tecnology.

En cuanto a normas en proceso China cuentan en este momento con normativa recientemente promulgada que aplicará estándares de emisión altamente exigentes en los próximos años. Se actualizaron los estándares aplicables a la maquinaria en 2020, exigiendo que a partir de diciembre 2022 entrarían en vigor estándares de emisión Stage IIIB con algunos requerimientos del estándar Stage V europeo como límite de número de partículas (PN), en este último caso, se prevé la instalación de GPS en la maquinaria, así como el control con sistemas de monitoreo de emisiones a bordo (PEMS), entre otros, para el evaluar el cumplimiento de los estándares permitidos (ICCT, 2021).

En América Latina, hasta el momento Brasil cuenta con norma de estándares de emisión Stage IIIA; en el caso de Chile, el 21 de octubre de 2021 se publicó el Decreto Supremo que estable la norma de emisiones equivalente a estándar Stage IV o V para maquinaria a ser ingresada al país, aplicable 24 meses desde la entrada en vigor de la norma; los tractores agrícolas por su parte cuentan con un plazo de 36 meses para cumplir dicho requerimiento6; a escala local, el Plan de prevención y descontaminación atmosférica para la región metropolitana de Santiago incluye requerimientos de implementación de filtros de partículas DPF para maquinaria con rangos de potencia entre 56 kW y 560 kW.

Colombia cuenta con un borrador de norma7 para estándares de emisión de maquinaria que propone la implementación de estándares Stage IIIB para unidades a ser importadas al país en los próximos años; a escala local, la ciudad de Bogotá ha elaborado el Plan estratégico para la gestión integral de la calidad del aire a 2030, en el que se presentan medidas que tienen como objetivo promover el ascenso tecnológico de la maquinaria de construcción que opera en la ciudad. En México, la Zona Metropolitana del Valle de México (incluye Ciudad de México) ha publicado el Programa de gestión para mejorar la calidad del aire PROAIRE 2021 – 2030 en donde se incluye el tema de las emisiones de la maquinaria y se destaca la necesidad de una norma para la regulación de las emisiones de estas fuentes. En Perú se incorporaron acciones relacionadas a la cuantificación de las emisiones de motores en maquinaria en inventarios y la necesidad de formular normatividad de límites de emisión en el Plan de acción para el mejoramiento de la calidad del aire de Lima-Callao 2021-20258.

El análisis completo de instrumentos de políticas y normativa identificó, además en términos de experiencias de etiquetado de maquinaria, requisitos de operación y tránsito, procedimientos de control y seguimiento y los principales actores que intervienen en dichos procesos. De acuerdo con la revisión de casos, los procesos de control y supervisión de emisiones están en general concentrados en las etapas de producción, importación y homologación de la MMNC. Suiza presenta un caso especial pues el control de la maquinaria distribuida en el país se realiza a partir del seguimiento a través de la información de mercado de la maquinaria, es decir, un mecanismo de control interno en la cual la autoridad consulta dicha información con las contrapartes privadas. De otro lado, en la búsqueda de información en los países consultados se resaltaron como importantes los procesos de registro de maquinaria por cuanto desempeñan un rol estratégico para el seguimiento de la MMNC.

En los requisitos de operación y circulación de la MMNC se identificaron una gran diversidad de aspectos que se incluyen en la regulación. En términos generales, éstos se pueden clasificar en requisitos ambientales, relacionados con niveles de emisión de contaminantes atmosféricos y ruido; y en requisitos de seguridad, que son los más comunes y que incluyen aspectos como la velocidad de circulación, zonas en las que es permitida la circulación de la MMNC, horarios de circulación, formas para hacer el traslado de la maquinaria entre sitios, necesidad de licencias y requerimientos en entrenamiento para los operarios.

En la regulación de MMNC de Estados Unidos, Canadá, Brasil, Unión Europea y China se dan lineamientos que cubren al menos uno de los aspectos del fin de la vida útil de la maquinaria (tiempo de vida útil de la MMNC, prácticas de repotenciación, renovación y desintegración). En casos como Estados Unidos, la Unión Europea, Canadá y China, la regulación está asociada al control de los niveles de emisión de contaminantes atmosféricos y la evaluación de emisiones contempla el deterioro de los sistemas de control de emisiones de las máquinas a lo largo de su vida útil.

Cabe resaltar que existen mecanismos de control de emisiones durante la operación de la MMNC; por ejemplo, en la Unión Europea, desde el Stage V, mediante un mecanismo de conformidad en servicio para ciertos rangos de potencia, que considera la verificación de las emisiones contaminantes de una muestra de máquinas durante los primeros años de su vida útil (Directiva 2017/0655).

Los mecanismos de verificación de emisiones para la maquinaria en uso se centran en mediciones de opacidad; también se realiza medición de número de partículas para los casos en los que la maquinaria cuenta con filtro de partículas diésel (DPF). Respecto a este último sistema de control, se encuentra que es la estrategia de control de emisiones preferida y más efectiva para buscar la reducción de emisiones de material particulado en maquinaria en uso, siendo Suiza uno de los primeros países en establecer regulación al respecto aplicable desde los años noventa.

Tabla 5. Comparación entre estándares de emisión para maquinaria móvil no de carretea en diferentes partes del mundo.

Tabla 5

Comparación entre estándares de emisión para maquinaria móvil no de carretea en diferentes partes del mundo.

*Equivalencia entre kW y HP: 1.34 HP = 1 kW.

[1] Nota: Los años de entrada en vigor aquí indicados corresponden a las fechas más representativas para los rangos de potencia. No obstante, en algunos rubros, como por ejemplo la maquinaria agrícola, las fechas de entrada en vigor pueden ser posteriores a las indicadas acá dado que han tenido un plazo especial. Por lo tanto, se debe usar esta tabla solo como indicador general y para conocer los detalles de fechas (año y mes) de entrada en vigencia exactos de una máquina en particular es importante consultar la norma original, rango de potencia, rubro y demás características para identificar la tabla que le indique.

[2] La potencia neta máxima usada en China se refiere al valor máximo de la potencia neta en la curva de potencia nominal a plena carga para el tipo de motor, a diferencia de Europa, en donde se reportan los límites de emisión según una potencia de referencia que puede corresponder a la potencia neta máxima o a la potencia neta nominal declarada por el fabricante de un motor a régimen nominal, según se especifica para cada categoría de motor de maquinaria no de carretera. El régimen nominal se refiere al régimen máximo del motor a plena carga que permita el regulador, tal como lo diseñe el fabricante, o, en caso de que no haya regulador, el régimen al que se obtenga la potencia neta máxima del motor. (European Parliament and Council, 2016).

[3] Equivalencia amplia Bharat (CEV) Stage IV y Bharat (Trem) Stage IV. Para India las entradas en vigor y algunos niveles máximos permisibles varían según el rubro en el que trabaje la maquinaria. Algunos estándares Bharat no tienen relación con los estándares estadounidenses, ni con los europeos; en estos casos, se representan en la tabla con el color del estándar que cumpliría la máquina. Por ejemplo, las máquinas con potencia inferior a 19 kW homologadas bajo Bharat (Trem) Stage III cumplen con el estándar Tier 1, pero no con el Tier 2.

Fuente: Elaborado a partir de CALAC+,2020a

Los niveles de emisión que se mencionan a continuación son los que la comunidad de práctica ha adoptado en su gran mayoría en los diferentes países del mundo, los cuales se basan primordialmente en la normatividad de la Comunidad Europea y los Estados Unidos[1]. A su vez, para efectos prácticos y dadas sus similitudes es posible establecer una equivalencia entre dichos estándares de emisión.

En cuanto a normas en proceso, México en este momento que se encuentra en proceso de validación del proyecto de Norma Oficial Mexicana PROY-NOM-174-SEMARNAT-2024, que busca establecer los valores Límites máximos permisibles de emisión de contaminantes provenientes del escape de los motores nuevos incorporados o a ser instalados en maquinaria móvil nueva no de carretera, que usan diésel como combustible.

En América Latina, hasta el momento Brasil cuenta con norma de estándares de emisión Stage IIIA; en el caso de Chile, el 21 de octubre de 2021 se publicó el Decreto Supremo que estable la norma de emisiones equivalente a estándar Stage IV o V para maquinaria a ser ingresada al país, aplicable 24 meses desde la entrada en vigor de la norma. En el caso de tractores, se aplicará a aquellos cuya importación se realice a contar del 1 de enero de 2030; a escala local, el Plan de prevención y descontaminación atmosférica para la región metropolitana de Santiago incluye requerimientos de implementación de filtros de partículas DPF para maquinaria con rangos de potencia entre 56 kW y 560 kW.

Colombia cuenta en este momento con la Resolución 762 de 2022 para estándares de emisión de maquinaria que propone la implementación de estándares Stage IIIB para unidades a ser importadas al país; a escala local, la ciudad de Bogotá ha elaborado el Plan estratégico para la gestión integral de la calidad del aire a 2030, en el que se presentan medidas que tienen como objetivo promover el ascenso tecnológico de la maquinaria de construcción que opera en la ciudad.

En Perú se incorporaron acciones relacionadas a la cuantificación de las emisiones de motores en maquinaria en inventarios y la necesidad de formular normatividad de límites de emisión en el Plan de acción para el mejoramiento de la calidad del aire de Lima-Callao 2021-20258.

Por otra parte, China cuenta en este momento con normativas recientemente promulgada que aplican estándares de emisión altamente exigentes. Se actualizaron los estándares aplicables a la maquinaria en 2020, exigiendo que a partir de diciembre 2022 entrarían en vigor estándares de emisión Stage IIIB con algunos requerimientos del estándar Stage V europeo como límite de número de partículas (PN), en este último caso, se prevé la instalación de GPS en la maquinaria, así como el control con sistemas de monitoreo de emisiones a bordo (PEMS), entre otros, para el evaluar el cumplimiento de los estándares permitidos (ICCT, 2021).

En la regulación de la maquinaria móvil no de carretera (MMNC) en países como Estados Unidos, Canadá, Brasil, Chile, la Unión Europea y China, se establecen lineamientos que abordan diversos aspectos del fin de la vida útil de la maquinaria, como la repotenciación, renovación, desintegración y duración operativa. De manera particular, Estados Unidos, Canadá, la Unión Europea y China también consideran el deterioro progresivo de los sistemas de control de emisiones a lo largo del tiempo. En cuanto a la operación, existen mecanismos específicos de verificación de emisiones, como el sistema de conformidad en servicio implementado por la Unión Europea desde el Stage V, que permite evaluar las emisiones reales de una muestra de máquinas durante sus primeros años de funcionamiento.

Los controles actuales se centran principalmente en mediciones de opacidad y conteo de partículas, especialmente cuando las máquinas cuentan con filtros de partículas diésel (DPF), siendo este sistema uno de los más eficaces para reducir las emisiones de material particulado. Suiza destaca como pionera en la implementación de este tipo de tecnologías desde los años noventa. En el caso de los grupos electrógenos, países como Estados Unidos, Canadá, Chile, China, India y miembros de la Unión Europea ya han desarrollado procesos normativos que abarcan desde la definición y los límites de emisión hasta la homologación e importación de estos equipos.

A partir del análisis regulatorio de estos países, se identifican buenas prácticas que podrían servir de referencia para América Latina. Por ejemplo, el enfoque regulatorio basado en motores —como ocurre en Estados Unidos, la Unión Europea, Suiza y Reino Unido— facilita una clasificación más clara de la MMNC, evitando vacíos normativos. Asimismo, la experiencia suiza en el seguimiento de maquinaria a través de datos del sector privado y la acción descentralizada de los cantones ofrece un modelo de fiscalización flexible y efectivo. También se destaca la necesidad de actuar sobre las flotas existentes, ya que los recambios de maquinaria toman años, lo que hace urgente adoptar estrategias a corto plazo, como la instalación de DPF en máquinas en uso.

Por otro lado, tanto Estados Unidos como la Unión Europea han orientado su regulación hacia el control de emisiones desde la etapa de fabricación, responsabilizando a los fabricantes por el cumplimiento de los estándares durante toda la vida útil del motor. Un ejemplo notable es el sistema DOORS de California, que permite el registro y seguimiento de la maquinaria, incluyendo su operación y retiro. Además, se observa una articulación entre las políticas de MMNC y otros programas ambientales, como los planes de calidad del aire y la mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero, especialmente en Asia-Pacífico e India.

Finalmente, se resalta que una regulación efectiva debe complementarse con programas de buenas prácticas operativas y de mantenimiento. También se proponen medidas como vincular la fiscalización al otorgamiento de permisos de construcción, considerar las particularidades de los sectores económicos y fomentar la participación del sector privado mediante incentivos. En este contexto, se subraya el valor del trabajo colaborativo regional en América Latina, como vía para aprovechar experiencias previas y superar desafíos comunes en la implementación de políticas de control de emisiones para la MMNC.

[1] India es una excepción en donde algunos estándares Bharat se distancian los estándares estadounidenses y europeos.

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